CO2-Schattenpreis – ein wichtiger Impuls für klimaverträgliches Bauen

Wie die öffentliche Hand die Klimaschutzziele erreichen kann

Um ihre Pflicht zum Klimaschutz auch beim Bau ernst zu nehmen, müssen öffentliche Auftraggeber Anreize dafür schaffen, dass Bauunternehmen die vorhandenen Lösungen einsetzen und weiterentwickeln. Die Lösung besteht darin, Bauleistungen nicht nur nach dem Preis zu werten. Vielmehr sind auch die angebotsspezifischen Klimafolgekosten zu berücksichtigen. Dazu sind die CO₂-Emissionen der Bauleistung zu benennen und für die Zwecke der Angebotswertung mit einem CO₂-Schattenpreis zu monetarisieren. Die Lösung ist fair, transparent und unbürokratisch umsetzbar. Der Hauptverband der Deutschen Bauindustrie hat hier bei KPMG Law ein Impulspapier Klimaverträglich bauen beauftragt, das im Dialog mit dem Markt entwickelt wurde [1].

1 Klimaschutz als rechtliche Pflicht

Das Bundesverfassungsgericht entschied nachdrücklich und unmissverständlich: das deutsche Grundgesetz verpflichtet den Staat, für einen geringeren Ausstoß von Treibhausgasen zu sorgen. Nur so werden die Freiheiten künftiger Generationen gesichert [2]. Das Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG) verpflichtet daher den Bausektor zum Klimaschutz. Das KSG verlangt in Anlage 2 (bzw. Anlage 2b der geplanten Novelle) eine Reduktion von 42 % von den Jahren 2022 bis 2030 und Netto-Treibhausgasneutralität bis zum Jahr 2045. Der Reduktionspfad und das Ziel stehen damit fest.

Die öffentliche Hand muss ihre Beschaffungsprozesse darauf ausrichten, Anreize und Sicherheit für Innovationen zu schaffen, da dies auf der Linie der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie liegt. Die Strategie leitet aus § 13 KSG ab: Ab jetzt gilt das Berücksichtigungsgebot für den Klimaschutz. Danach muss der Bund auch bei der Beschaffung prüfen, wie er damit zur Erreichung der Klimaschutzziele beitragen kann [3]. Ebenso erinnert der Bundesrechnungshof da­ran. Er hat 2022 festgestellt, dass eine größere Berücksichtigung von Nachhaltigkeitsaspekten bei der Wertung […] dazu beitragen [kann], dass Bieter nachhaltigere Produkte und innovative Lösungen anbieten. Auch die Zulassung von Nebenangeboten kann zu innovativen und umweltfreundlichen Produktalternativen führen ([4], S. 22).

An Ideen mangelt es nicht. So können Treibhausgasemissionen reduziert werden durch die Optimierung von Baumaterialien, Bauweisen, Gebäudetechnik, Baumaschinen, Transporten und Bauprozessen. Dennoch besteht Handlungsbedarf. Der Schlüssel zum Klimaschutz liegt in der Planung, die im Status quo Klimaschutz oft nur am Rande mitdenkt. Das ebenso konventionelle wie magische Dreieck optimierter Kosten, Zeit und Qualität wird durch Klimaschutz zum Viereck. Das marktwirtschaftliche Instrument zum Ausgleich der Ziele ist der CO₂-Schattenpreis.

2 Das Instrument des CO₂-Schattenpreises

Der CO₂-Schattenpreis erfordert ganzheitliches Denken im Bauen. Ausgangspunkt ist die Erstellung einer Ökobilanz durch den Bauherren und seine Planer (Abschn. 2.1.1). Die Notwendigkeit zur Nutzung von Innovationen erfordert es, dass dem Markt im Vergabeverfahren die Möglichkeit eröffnet wird, das Treibhauspotenzial zu optimieren. Vergaberechtlich ist dies auch in der Losvergabe, mit konstruktiver Leistungsbeschreibung und ohne Nebenangebote möglich (Abschn. 2.1.2, 2.5). Hier setzt der CO₂-Schattenpreis an. Denn das so ermittelte Treibhauspotenzial im Angebot des Bieters wird rechnerisch mit einem vom Auftraggeber vorgegebenen CO₂-Schattenpreis multipliziert und so wirtschaftlich bewertet (monetarisiert) (Abschn. 2.1).

2.1 Das CO₂-Schattenpreismodell

Das CO₂-Schattenpreismodell (Bild 1) erfordert im ersten Schritt, das Treibhauspotenzial der Bauleistungen auszuweisen. Das Treibhauspotenzial (engl. Global Warming Potential, GWP) ist ein Indikator zur Bewertung der ökologischen Qualität eines Bauwerks ([5], S. 15). Dazu misst das Treibhauspotenzial die Treibhausgasemissionen, die in verschiedenen Phasen des Lebenszyklus mit dem Bauwerk verbunden sind [6]. Es dient somit der Messung der Emissionen, die zur globalen Erwärmung beitragen, sowie der damit verbundenen Auswirkungen auf den Klimawandel.

Methodisch wird das Treibhauspotenzial in einer Ökobilanz ausgewiesen, die der Auftraggeber im konventionellen Modell durch seinen Planer erstellt (zur Methode nachfolgend unter Abschn. 2.1.1). Auf Grundlage der Ökobilanz werden anschließend je Los die CO₂-Treiber identifiziert. Soweit diese CO₂-Treiber von den Bietern vor dem Hintergrund der Leistungsbeschreibung (noch) beeinflussbar sind, werden die Bieter anschließend eingeladen, das Treibhauspotenzial ihrer angebotenen Ausführung nach einem einheitlichen Berechnungsverfahren zu ermitteln und auszuweisen. Die Bieter weisen in ihrem Angebot das Treibhauspotenzial ihrer Leistung in CO₂ aus. Sie können für die Zwecke der Einfachheit auf Angaben verzichten. In diesem Fall geht der Auftraggeber davon aus, dass die betreffenden Leistungen mit den in der Ökobilanz ermittelten CO₂-Emissionen erbracht werden.

Die Summe der CO₂-Emissionen (das Treibhauspotenzial) wird mit einem vom Auftraggeber im Vorfeld einheitlich definierten und transparent gemachten CO₂-Preis bewertet. Die so ermittelten Klimafolgekosten bilden einen sog. Schattenpreis. Für die Zwecke der Preiswertung werden der Angebotspreis und der Schattenpreis der Klimafolgen addiert und bilden gemeinsam den Wertungspreis. Zuschlagskriterium sind über die Lebenszykluskosten mithin die Klimafolgekosten, ermittelt über das Produkt aus Treibhauspotenzial in kg CO₂ und einem angemessenen Preis je Tonne CO₂. Es gilt zu betonen, dass der CO₂-Schattenpreis nur für die Zwecke der Angebotsbewertung fiktiv auf den Angebotspreis aufgeschlagen wird. Diese Summe bildet den Wertungspreis (Bild 2). Der niedrigste Wertungspreis erhält den Zuschlag. Wettbewerb entsteht dadurch, dass Bieter die Möglichkeit erhalten, das in der Ökobilanz kalkulierte Treibhauspotenzial zu reduzieren, bspw. durch den Einsatz CO₂-optimierter Materialien, Konstruktionsweisen, Logistikprozesse oder Baumaschinen. Hierzu erhalten die Bieter die Möglichkeit, in ihrem Angebot das von ihnen beeinflussbare Treibhauspotenzial ihrer Leistung abweichend von den Werten in der Ökobilanz des Auftraggebers in CO₂ auszuweisen. Hierdurch können sie die CO₂-Menge ihrer Leistung verringern, den CO₂– Schattenpreis reduzieren und durch ihren Beitrag zum Klimaschutz einen Wertungsvorteil erreichen.

2.1.1 Ökobilanzierung als Ausgangspunkt

Grundlage des Wertungsmodells ist, dass der Auftraggeber eine Ökobilanz erstellt bzw. durch seine Planer erstellen lässt. Die Ökobilanz (engl. Life Cycle Assessment) ist ein Hilfsmittel zur Erfassung und Bewertung von Treibhausgasemissionen im Lebenszyklus eines Bauwerks, also von der Herstellung der Baumaterialien (Module A1–A3) über den Bauprozess (Module A4, A5) und die Nutzung des Bauwerks (Module B1–B7) bis zum Abriss und der Rückgewinnung der Baumaterialien (Module C1–C4, D) ([5], S. 16). Für die Ökobilanz erforderliche Daten liegen vielfach bereits in Datenbanken vor, etwa in der ÖKOBAUDAT des Bundes (generische Daten). Produktspezifische Daten finden sich in den EPDs und werden ab 2027 für Bauprodukte auch verpflichtend. Die Methoden zur Berechnung einer Ökobilanz sind in der DIN EN 15643 in Verbindung mit der DIN EN 15978 (für Gebäude) bzw. in Verbindung mit der DIN EN 17472 (für Ingenieurbauwerke) definiert. Die Erstellung einer Ökobilanz ist kein Hexenwerk. Sie wird von vielen Planern bereits durchgeführt. Zur Erlangung von Fördermitteln ist sie heute bereits regelmäßig erforderlich. Ab dem 1. Januar 2027 soll sie im Gebäudesektor für Bauherren ohnehin rechtlich verpflichtend werden, so jedenfalls der aktuelle Diskussionsstand zur Verschärfung der Richtlinie über die Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden [7]. In Deutschland ist die Richtlinie bislang im GEG umgesetzt.

Für die Berechnung von Ökobilanzen stehen verschiedene, teils frei verfügbare Ökobilanzierungs-Tools wie eLCA, CAALA, Generis Online Tool, GaBi-Software, LEGEP Bausoftware, DGNB CO₂-Bilanzierungsrechner zur Verfügung. Die Bilanzierungsregeln des QNG sehen vor, dass die Nachweisführung mit einem Berechnungswerkzeug geführt werden kann, sofern dieses von einer für das QNG akkreditierten Zertifizierungsstelle für die Nachweisführung zugelassen ist [8].

Die so ermittelten CO₂-Emissionen können anschließend bepreist werden, um die Klimafolgekosten zu eruieren und bei der Investitionsentscheidung zu berücksichtigen [9]. Das Umweltbundesamt beziffert den CO₂-Preis pro Tonne aktuell (2023) auf mindestens 237 Euro [10] (Anm.: Kostenansatz bei 1 % reiner Zeitpräferenzrate, d. h. bei Höhergewichtung der Wohlfahrt heutiger gegenüber zukünftigen Generationen). Durch die Festlegung der Höhe des CO₂-Preises entscheidet der Auftraggeber faktisch, welche Bedeutung er dem Klimaschutz im jeweiligen Projekt beimisst. Je höher der angesetzte CO₂-Preis ist, desto höher ist die Bereitschaft des Auftraggebers, höhere Investitionen für den Klimaschutz zu tätigen.

2.1.2 Wettbewerb zulassen im Rahmen der Bewertung des Treibhausgaspotenzials

Die Ökobilanz kann in dieser Phase nur auf Grundlage generischer Daten erstellt werden, weil der Auftraggeber produktoffen ausschreiben muss. Um Anreize für den Erwerb emissionsarmer Baumaschinen und die Nutzung emissionsarmer, langlebiger Baustoffe und Technik zu setzen sowie um Innovationen in neue Baukonstruktionsweisen, Bauprozesse und Materialentwicklung zu schaffen, müssen Auftraggeber das Treibhauspotenzial der Leistungen der Bieter bewerten. Gegenstand der Wertung können nur die vom Bauunternehmen in der Ausführung des konkreten Auftrags beeinflussbaren Leistungen sein. Für welche beeinflussbaren Leistungen Wettbewerb gefordert und gefördert werden soll, ist in zwei Schritten zu prüfen. Zunächst müssen die CO₂-Treiber ermittelt werden, um in den treibhausgasrelevanten Bereichen durch Wettbewerb den Klimaschutz zu fördern. Im zweiten Schritt muss die Beeinflussbarkeit der Leistungen ermittelt werden. Im Ergebnis kann der Wettbewerb um das Treibhauspotenzial etwa nur auf die Unterschiede der eingesetzten Materialien (z. B. Treibhauspotenzial des eingesetzten Betons) oder des Bauprozesses (Kraftstoffverbrauch Baumaschinen/Transport) beschränkt werden. Oder aber es werden ganze Positionen oder Titel durch die Zulassung von Nebenangeboten geöffnet, wenn dort Einsparpotenzial gesehen wird.

Dem unmittelbaren Einfluss der Bauindustrie unterliegen die Emissionen der eigentlichen Errichtungsphase, also der Module A4, A5 im Sinne der DIN EN 15978 bzw. DIN EN 17472. Diese Module umfassen die eigentliche Bauleistung und decken den Zeitraum zwischen dem Abschluss der Herstellung der Bauprodukte und der Fertigstellung des Bauwerks ab. Modul A4 betrifft den Transport von (baureifen) Produkten, Materialien, Diensten und Geräten zum und vom Standort des Bauwerks. Modul A5 ­betrifft den Bauprozess (Bau vor Ort, außerhalb der Baustelle erfolgende Montage von Fertigteilen oder deren beliebige Kombination), einschließlich – sofern relevant – z. B. Erdarbeiten und Freiflächenplanung, Transport von Materialien, Produkten, Abfall und Gerät innerhalb des Standorts, Produkteinbau einschließlich Zusatzprodukte und sofern nicht in der EPD der Produkte berücksichtigt ([11], Ziffer 8.5).

Der Nachweis des Treibhauspotenzials muss sowohl im Angebotsprozess als auch in der Vertragsdurchführung einfach sein. Um eine Überforderung des Markts zu vermeiden, muss es derzeit noch möglich sein, dass Bieter optional auf einen Nachweis des konkreten Treibhauspotenzials ihrer Leistung verzichten können, jedenfalls bis sich entsprechende Nachweise etabliert haben.

2.2 Vergaberechtliche Zulässigkeit

Die Berücksichtigung des CO₂-Schattenpreises in der Angebotswertung ist in Deutschland vergaberechtlich zulässig. Grundsätzlich muss der Zuschlag auf das wirtschaftlichste Angebot erteilt werden. Wirtschaftlichkeit bedeutet das beste Preis-Leistungs-Verhältnis, § 127 Abs. 1 Satz 2 GWB. Diese Definition erlaubt die Berücksichtigung der Klimafolgekosten. Denn die Rechtsprechung hat schon lange geklärt, dass im Rahmen der Angebotswertung Aspekte berücksichtigt werden dürfen, die nicht unmittelbar oder allein dem Auftraggeber, sondern (auch) der Allgemeinheit zugutekommen [12]. Dies ist nun auch in § 127 Abs. 1 Satz 4 GWB geregelt. Erforderlich ist aber immer, dass die Zuschlagskriterien auftragsbezogen gewertet werden. Es dürfen also nur Merkmale gewertet werden, die der Leistungserbringung innewohnen und mit dem Auftragsgegenstand in Verbindung stehen ([13], S. 3, 4) – § 16d EU Abs. 2 Nr. 3 VOB/A. § 16d EU Abs. 2 Nr. 5 VOB/A stellt ausdrücklich klar, dass der Auftraggeber die Kosten auf der Grundlage einer Lebenszykluskostenberechnung ermitteln kann. Lebenszykluskosten umfassen alle relevanten Kosten, die ein Produkt im Zuge seines gesamten Produktlebenszyklus verursacht (Herrmann, [14], § 59 VgV Rz. 14). Zu ihrer Berechnung kann der Auftraggeber nach § 16d EU Abs. 2 Nr. 5 lit. b) VOB/A auch die Kosten berücksichtigen, die durch die externen Effekte von Umweltbelastungen entstehen, die mit der Leistung während ihres Lebenszyklus in Verbindung stehen, sofern ihr Geldwert bestimmt und geprüft werden kann.

Weder die Wirtschaftlichkeit noch der Wettbewerb widerspricht einem CO₂-Schattenpreis. Zuschlagskriterien sind nach § 127 Abs. 4 GWB, § 16d EU Abs. 2 Nr. 3 VOB/A so zu gestalten, dass die Möglichkeit eines wirksamen Wettbewerbs gewährleistet wird, der Zuschlag nicht willkürlich erteilt werden kann und eine wirksame Überprüfung möglich ist, ob und inwieweit die Angebote die Zuschlagskriterien erfüllen. Zur Ermittlung der Lebenszykluskosten bestimmt § 16d EU Abs. 2 Nr. 6 VOB/A, dass der Auftraggeber in der Auftragsbekanntmachung oder in den Vergabeunterlagen die Methode zur Ermittlung der Lebenszykluskosten benennen muss. Die Vorschrift fordert, dass die Methode zur Bewertung der externen Umweltkosten a) auf objektiv nachprüfbaren und nicht diskriminierenden Kriterien beruhen muss, b) für alle interessierten Parteien zugänglich sein muss und c) gewährleisten muss, dass sich die geforderten Daten von den Unternehmen mit vertretbarem Aufwand bereitstellen lassen.

Die vergaberechtliche Zulässigkeit wird schließlich dadurch bestätigt, dass der Bund seine Dienststellen in der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift Klima (AVV Klima) bereits zur Anwendung eines CO₂-Schattenpreises verpflichtet. Dort heißt es in § 4 Abs. 4: Für die Ermittlung des wirtschaftlichsten Angebots […] sind neben den Anschaffungskosten […] auch die Kosten der verursachten Treibhausgasemissionen während des gesamten Lebenszyklus der Leistung zu berücksichtigen. In der Praxis wird diese Vorgabe schlicht missachtet, was der Bundesrechnungshof bereits bemängelt hat. Er anerkennt, dass der Klimaschutz sogar höhere Investitionskosten erfordern kann, um die volkswirtschaftlichen Kosten aus Klimaschäden zu minimieren.

2.3 International etabliertes Modell

Die EU-Kommission schlägt in ihren Empfehlungen zur Nutzung von Nachhaltigkeitskriterien in Vergabeverfahren für Planung, Bau und Management von Bürogebäuden (Green Public Procurement, GPP) vor, die Treibausgasemissionen der wesentlichen Bauelemente und der Energieeffizienz über den gesamten Lebenszyklus des Gebäudes zu werten ([15], B.8.2, S. 21) (Anm.: aktuell werden die Empfehlungen überarbeitet). Für die Bauelemente sollen die Treibhausgasemissionen entweder auf Grundlage von EPD oder auf Grundlage einer Ökobilanz nach ISO 14040/14044 oder EN 15978 über den gesamten Lebenszyklus ermittelt werden.

In Österreich enthält das Bestbieterprinzip der ASFINAG das Kriterium Öko-Bilanz Asphalt. Die ASFINAG nutzt einen Kriterienkatalog mit insgesamt 31 Hauptkriterien und 34 Subkriterien zu wirtschaftlichen, Qualitäts- und Nachhaltigkeitsaspekten. Eine höhere Punktzahl ist zu erreichen, wenn u. a. die Umweltbelastung in der Bauphase verringert wird. Die Einhaltung der Kriterien wird laufend überwacht und entsprechend dokumentiert. Die Nichterfüllung eines angebotenen Qualitätskriteriums in der Ausführung ist mit einer vertraglichen Pönale verbunden. Die Höhe der Pönale ist mit dem 1,5-fachen Vergabevorteil festgelegt. Für das Kriterium Öko-Bilanz Asphalt wird das Treibhausgaspotenzial durch die Deklaration des CO₂-Äquivalents im Zuge der Asphaltproduktion inkl. des Transports zur Baustelle beurteilt. Die Bewertung soll künftig auf weitere Baustoffe ausgedehnt werden und damit den Blick auf eine nachhaltige Produktion richten. Derzeit wird ein Berechnungstool zur Bewertung der Ökobilanz von Straßenbetonen entwickelt, womit zukünftig auch für Straßenoberbeton die Bewertung der CO₂-Bilanz, wie dies bereits bei ­Asphalt erfolgt, ermöglicht wird. Auch die Lieferanten werden während der Bauphase hinsichtlich der Reduzierung der Umweltbelastungen bewertet. Insbesondere werden die Maßnahmen in Bezug auf die Förderung der Treibhausgasreduktion bei der Stahlproduktion und dem Zusatz von Ausbauasphalt zur Reduzierung des Einsatzes von Primärbaustoffen überprüft ([16], S. 118).

In den Niederlanden berücksichtigt Rijkswaterstaat die Klimafolgekosten als Zuschlagskriterium (Environmental Cost Indicator value, ECI value) [17]. Dabei werden die Umweltschadenskosten einer Leistung über den gesamten Lebenszyklus auf Grundlage einer Ökobilanz gemäß ISO 14040 bzw. EN 15804 berechnet. Rijkswaterstaat setzt die selbst entwickelte Software DuboCalc [18] ein. Anders als das deutsche Ökobilanzierungstool eCLA des BBSR kann DuboCalc für Hoch- und Infrastrukturbau verwendet werden [19]. Die Höhe der Klimafolgekosten, aber auch der Anteil der durch das Projekt erzeugten erneuerbaren Energie oder der Anteil an Recyclingmaterialien im Straßenbau fließen in die Angebotswertung ein. Auch hier wird ein Nichterreichen der Zusagen im Vergabeverfahren mit dem Eineinhalbfachen des Wertungsvorteils im Vergabeverfahren sanktioniert [18].

In Norwegen bewertet die Innlandet fylkeskommune (Kreisgemeinde) bei der Vergabe von Straßenbauarbeiten das Treibhauspotenzial des angebotenen Asphalts bei der Herstellung (A1–A3), Errichtung (A4, A5) und Entsorgung (C1–C4) [20]. Dafür wird im Rahmen der Preiswertung ein Wertungspreis ermittelt, indem ein Aufschlag auf den Angebotspreis auf der Grundlage der Menge der Treibhausgasemissionen berechnet wird. Der Bieter mit dem niedrigsten Treibhauspotenzial erhält keinen Aufschlag, für die übrigen Bieter wird die Emissionsdifferenz zwischen ihrem Angebot und dem Angebot mit dem niedrigsten Treibhauspotenzial berechnet und die Differenz mit 5 NOK/kg CO₂ bepreist (das entspricht ca. 450 Euro/t CO₂). Der Aufschlag entspricht also der Differenz in kg CO₂ multipliziert mit 5 NOK/kg. Der Nachweis im Vergabeverfahren erfolgt für die Module A1–A3, C1–C4 mittels Vorlage einer EPD gemäß NS-EN 15804+A2 für die festgelegten Massearten. Zu den Modulen A4, A5 müssen im Angebot Angaben zu den Treibhausgasemissionen (zu Verkehrsmittel, Transportentfernung, Kraftstoffart für A4 und zu den verwendeten Maschinen und ggf. alternativen Energiequellen als Kraftstoff für A5) gemacht werden. Im Rahmen der Auftragsausführung kann ein Bonus oder Malus erzielt werden. Der Bonus/Malus kommt zum Tragen, wenn die mittels einer am Ende der Vertragslaufzeit einzureichenden Ökobilanz ermittelten CO₂-Emissionen um mehr als 5 % von der im Angebot angegebenen Menge abweichen. Der Bonus ist auf 5 NOK/kg, der Malus auf 10 NOK/kg festgesetzt und wird auf der Grundlage der reduzierten bzw. erhöhten CO₂-Menge im Vergleich zu der im Angebot angegebenen Menge berechnet.

2.4 Noch keine einheitliche CO₂-Schatten­bepreisung

Den richtigen CO₂-Preis gibt es nicht, die Spanne derzeit genutzter Modelle bewegt sich zwischen 30 und 809 Euro. Je höher dieser Preis ist, desto wirkungsvoller ist er bei der Suche nach klimaverträglichen Lösungen. § 13 Abs. 1 KSG erfordert schon heute, dass bei der Planung, Auswahl und Durchführung von Investitionen ein CO₂-Preis zu berücksichtigen ist, der mindestens dem nach § 10 Abs. 2 Brennstoff-Emissionshandelsgesetz (BEHG) gültigen Preis pro Tonne entspricht. Dieser liegt aktuell (2023) bei 30 Euro und damit deutlich unter den volkswirtschaftlichen Klimafolgekosten. Das Umweltbundesamt beziffert den CO₂-Preis pro Tonne aktuell (2023) je nach Gewichtung der Wohlfahrt heutiger gegenüber zukünftigen Generationen zwischen 237 Euro ([9] – Kostenansatz bei 1 % reiner Zeitpräferenzrate, d. h. bei einer Höhergewichtung) und 809 Euro ([9] – Kostenansatz bei 0 % reiner Zeitpräferenzrate, d. h. bei einer Gleichgewichtung). Zwischen diesen Werten liegt der Preis für Emissionszertifikate im europäischen Emissionshandel nach § 7 Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG) (Anm.: Das TEHG setzt die RL 2003/87 in deutsches Recht um und regelt den europäischen Downstream-Emissionshandel; Anlagenbetreiber, die Treibhausgase emittieren, müssen ein limitiertes Emissionszertifikat ersteigern.) von zuletzt bis zu 100 Euro, der künftig auch für den Import energieintensiver Materialien aus Drittstaaten veranschlagt wird (u. a. Stahl und Zement) [21] oder der CO₂e-Preis von mindestens 195 Euro nach § 10 Abs. 5 in Verbindung mit § 29 Berliner Klimaschutz- und Energiewendegesetz, § 2 Klimakostenverordnung. In Norwegen werden Klimafolgekosten in Bauprojekten mit 450 Euro/t CO₂ bepreist [20]. Die Autobahn hat in einer Ausschreibung einen CO₂-Preis von 85 Euro angewandt [22].

2.5 Klimaschutz und CO₂-Emissionen in der Leistungsbeschreibung

Um den Klimaschutz im Bausektor operationalisieren zu können, müssen schon in der Leistungsbeschreibung Mindeststandards und Ziele (3.1.) definiert, Wege der gemeinsamen Umsetzung gefunden (3.2.) und Innovationen zugelassen (3.3) werden.

2.5.1 Definition von Mindeststandards

Angeknüpft an die ermittelte Ökobilanz können Auftraggeber ihre Partner verpflichten, die Leistungen unterhalb eines maximalen Treibhausgaspotenzials zu erbringen. Kumulativ oder alternativ können bestimmte Gesamterfüllungsgrade im Rahmen von Nachhaltigkeitszertifizierungen (QNG, BNB, DGNB) obligatorisch sein. Die vereinbarten Mindeststandards müssen das gesetzliche ­Fehlen derartiger Standards auffangen. Lediglich das Gebäudeenergiegesetz (GEG) bestimmt, dass alle neuen Gebäude als Nied­rigstenergiegebäude auszuführen sind. (Anm.: Niedrigstenergiegebäude sind nach § 3 Abs. 1 Nr. 25 GEG i. V. m. Art. 2 Nr. 2 Richtlinie 2010/34/EU Gebäude mit einem fast bei null liegenden oder sehr geringen Energiebedarf, der zu einem wesentlichen Teil durch am Standort oder in der Nähe erzeugte erneuerbare Energien gedeckt wird.) Gesetzliche Nachschärfungen sind allerdings zu erwarten. Aktuell wird eine verschärfte Richtlinie über die Gesamtenergieeffizienz von Gebäuden diskutiert, wonach neue Gebäude von öffentlichen Einrichtungen ab 2026 nur noch als Null­emissionsgebäude errichtet werden dürfen ([7], Art. 7). Weitere Vorgaben sind für die Novelle der Bauprodukteverordnung zu erwarten, die Vorgaben zu Bauprodukten enthält und nach dem Entwurf der Kommission diese auch ermächtigen soll, über delegierte Rechtsakte Nachhaltigkeitsanforderungen für öffentliche Aufträge zu definieren ([23], Art. 84, 87).

2.5.2 Umsetzung der Ziele in der Planung

Damit sind Mindeststandards vertraglich als Planungsziele im Sinne des § 650p Abs. 1 BGB festzuschreiben. Eine Nichteinhaltung stellt eine Vertragspflichtverletzung aus dem zugrunde liegenden Architekten- bzw. Ingenieurvertrag dar. Damit es so weit nicht kommt, ist es erforderlich, die mit Bauwerken verbundenen CO₂-Emissionen transparent und messbar zu machen ([24], S. 2). Die Erstellung einer standardisierten Ökobilanzierung ist der sachgerechte Weg hierfür und Aufgabe des Planungsbüros. Hierzu muss es standortspezifische Energiepotenziale analysieren und nutzen, Kubatur, Grundriss und Gebäudehülle optimieren, effiziente Gebäudetechnik planen, Materialaufwand minimieren (auch durch die Baukonstruktion), Ressourcenschonung fördern, Recycling vorbereiten und Voraussetzungen für klimaverträgliche Baulogistik und Bauprozesse schaffen. Nachhaltiges Bauen erfordert daher sowohl bei zertifizierten wie nicht zertifizierten Projekten erhöhte Aufwendungen in der Planung, Optimierung, Abstimmung und Dokumentation über alle Leistungsphasen ([25], S. 19).

Um diesem erhöhten Aufwand gerecht zu werden, sollten die Auftraggeber kritisch prüfen, ob allein Planungsbüros für die klimaverträgliche Planung verantwortlich sein sollen. Regelmäßig wird es sinnvoll sein, das Wissen der Bauindustrie bereits in der Planung mit einzubinden.

2.5.3 Innovation statt Stagnation

Um der Kooperation zwischen Auftraggeber und Bauindustrie und damit letztendlich der Innovation zum Erfolg zu verhelfen, kann von einer konstruktiven (Baubeschreibung mit einem in Teilleistungen gegliederten Leistungsverzeichnis) zu einer funktionalen Leistungsbeschreibung (FLB) gewechselt werden. Bei der FLB werden lediglich der Zweck und das Ziel der beabsichtigten Leistung vorgegeben und die konkrete Art und Weise der Lösung des gestellten Problems der Beurteilung durch die Bieter überlassen. So kann der Auftraggeber in der FLB etwa Fahrbahn- oder Tragwerkseigenschaften definieren (z. B. Rollwiderstand oder Traglast) und den Bietern freistellen, wie sie dieses Ziel erreichen können. Im Rahmen der Angebotswertung können die Klimafolgekosten der angebotenen Leistungen bewertet werden.

Vergaberechtlich unterliegt der Auftraggeber bei der Nutzung von FLB keinen großen Schranken. § 7 EU Abs. 1 VOB/A verlangt lediglich, dass Grundlage der Ausschreibung eine eindeutige und erschöpfende Leistungsbeschreibung sein muss. Nach § 7c EU Abs. 1 VOB/A können Bauleistungen anhand eines Leistungsprogramms (also mit FLB) jedenfalls dann ausgeschrieben werden, wenn es nach Abwägung aller Umstände zweckmäßig ist. Um die Klimaschutzziele zu erreichen, wird eine FLB vielfach wegen der gesetzlichen Pflicht zweckmäßig sein.

Neben der FLB kann Innovation auch durch Nebenangebote gefördert werden. Über Nebenangebote können Auftraggeber Know-how und innovative Ideen der Bauunternehmen sehr einfach einbinden. Nebenangebote zuzulassen, ermöglicht Bauunternehmen alternative Ausführungen anbieten zu können, z. B. den Einsatz anderer – von der Leistungsbeschreibung abweichender – Bauprodukte mit geringerem Treibhauspotenzial. Die Zulassung von Nebenangeboten ist auch dadurch attraktiv, dass sie durch das Verwertungsverbot nach § 8b EU Abs. 2 VOB/A geschützt sind. Ein Bieter kann also eine innovative Lösung wagen, ohne Gefahr zu laufen, dass der Auftraggeber diese übernimmt und alle Bieter darauf bieten lässt.

3 Ausblick

Die Zeit drängt. Die vorhandenen Lösungen und die Innovationskraft des Markts müssen genutzt werden. Alle Beteiligten in der Wertschöpfungskette müssen zusammenarbeiten, um die Klimaschutzziele zu erreichen. Die öffentlichen Auftraggeber müssen ihre Beschaffungspraxis hierfür ändern. Die Berücksichtigung eines CO₂-Schattenpreises in der Wertung ist ein einfacher, international erprobter, rechtssicherer und flexibler Weg, um Anreize dafür zu schaffen, dass Bauen klimaverträglich wird.

Literatur

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18. RVS (o. J.) DuboCalc [Software]. Maastricht: Rijkswaterstaat. https://dubocalc.nl [Zugriff am: 30. Oktober 2023]
19. Rijksoverheid (o. J.) SPP criteria tool – Wegen: Environment performance of civil-engineering [online]. Den Haag: Rijksoverheid. www.mvicriteria.nl/nl/webtool?criterion=5421#dubocalc/other////en [Zugriff am: 30. Oktober 2023]
20. Vergabeverfahren Asfalt Innlandet 2022 – Sorost (Abfräsen, Erneuerung des Asphaltbelags, Asphaltdeckschicht, Ausbessern von Flächen, Verlegen von Randstreifen und Bau von neuen Bodenschwellen, ABl. EU 2022/S 023-059176) der Innlandet Fylkeskommune, Hamar, Norwegen, B.3.3, D.1.3, Anhang 4, inkl. Änderung.
21. VO (EU) 2023/956 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. Mai 2023 zur Schaffung eines CO₂-Grenzausgleichssystems (ABl. L 130 vom 16. Mai 2023, S. 52-104).
22. Vergabeverfahren Deckenerneuerung zw. AS KiBo – AS Freimersheim & GE AS Freimersheim West 04-23-2011.
23. Vorschlag einer Verordnung zur Festlegung harmonisierter Bedingungen für die Vermarktung von Bauprodukten, zur Änderung der VO (EU) 2019/1020 und zur Aufhebung der VO (EU) Nr. 305/2011, COM (2022) 144 final vom 30.03.2022.
24. HDB (2023) Positionspapier Ökobilanzierung von Bauwerken [online]. Berlin: Hauptverband der Deutschen Bauindustrie e. V. https://www.bauindustrie.de/themen/artikel/oekobilanzierung-von-bauwerken [Zugriff am: 30. Oktober 2023]
25. Bayerische Architektenkammer (2018) Nachhaltig gestalten [online]. München: Bayerische Architektenkammer. https://www.byak.de/data/Nachhaltigkeit_gestalten/Nachhaltigkeit_gestalten_Download.pdf [Zugriff am: 30. Oktober 2023]

Autor:innen

Dr. Moritz Püstow, mpuestow@kpmg-law.com
KPMG Law, Berlin
www.kpmg-law.de

Tim-Oliver Müller, tim.mueller@bauindustrie.de
Hauptverband der Deutschen Bauindustrie (HDB), Berlin
www.bauindustrie.de