Geänderter gesetzlicher Rahmen zur Verwertung mineralischer Abfälle

Übersicht über die neue Mantelverordnung

Zum 1. August 2023 wurde die Mantelverordnung bundesweit eingeführt, die nun die jeweiligen folgenden einzelnen Verordnungen bündelt: Ersatzbaustoffverordnung (EBV), Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung (BBodSchV), Deponierverordnung (DepV) und Gewerbeabfallverordnung (GewAbfV). Im Zuge der Überarbeitung wurden Verordnungen neu erstellt bzw. deutlich überarbeitet und an neue wissenschaftliche Erkenntnisse angepasst. Die damit einhergehenden Veränderungen insbesondere zu den Testverfahren und Grenzwerten werden nachfolgend zusammengefasst und für die Praxis bewertet. Herausstechend ist hierbei insbesondere die neu eingeführte EBV, die es bisher in diesem Rahmen noch nicht gab und die ein neues Dokument darstellt.

1 Die Mantelverordnung

Mit 1. August 2023 ist es in vielen Bereichen des Baustoffrecyclings und der Verwertung von ggf. belasteten Baustoffen und Böden zu erheblichen Änderungen der rechtlichen Rahmenbe­dingungen gekommen – die sog. Mantelverordnung ist in Kraft getreten [1]. Besonders hervorzuheben ist die sog. Ersatzbaustoffverordnung, die es in dieser Form bisher nicht gab.

Diese Umstellung macht es für viele Praktiker notwendig, die verschiedenen Verordnungen zumindest grob zu kennen. In Kurzform und hoffentlich besser verständlich als im Gesetzestext werden die einzelnen Verordnungen in diesem Beitrag vorgestellt. Für weitere Details siehe auch [2].

Dieser Beitrag bezieht sich auf die Verordnung, wie sie im Mai 2021 vom Bundestag verabschiedet wurde. Zum Zeitpunkt der Verfassung dieses Beitrags war davon auszugehen, dass die Mantelverordnung noch vor Inkrafttreten am 1. August 2023 novelliert wird – sich daraus ergebende Änderungen sind an dieser Stelle noch nicht berücksichtigt.

2 Die Einzelverordnungen

2.1 Übersicht

In Kürze werden nachfolgend die vier Einzelbestimmungen der Mantelverordnung (MV) vorgestellt: Ersatzbaustoffverordnung (EBV), Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung (BBodSchV), Deponieverordnung (DepV) und Gewerbeabfallverordnung (­GewAbfV). Dabei ist anzumerken, dass nur die EBV ein komplett neues Regelwerk darstellt. Deshalb wird diese Verordnung nachfolgend ausführ­licher vorgestellt.

2.2 Ersatzbaustoffverordnung

Die EBV bildet das Herzstück der MV und definiert erstmals bundeseinheitliche und rechtsverbindliche Anforderungen an die Herstellung sowie an den Einbau mineralischer Ersatzbaustoffe (MEB). Übergeordnetes Ziel der EBV ist die fachgerechte Verarbeitung von anfallendem mineralischem Baustoff zur Wiederverwertung in Einsatzbereichen, in denen es technisch und wirtschaftlich Sinn ergibt. Gleichzeitig soll durch eine lückenlose und umfangreiche Dokumentations- und Testpflicht ein Rahmen geschaffen werden, der es Behörden und Ämtern erlaubt, Projekte und Baumaßnahmen auch ohne eine vorherige Einzelfallprüfung zu bewilligen.

Unter die Ersatzbaustoffe (Bilder 1, 2) im Sinne der EBV fallen u. a. Recyclingbaustoffe, Bodenmaterial verschiedener Klassen, Baggergut, Gleisschotter sowie Schlacken und Aschen. Dabei werden sowohl die Herstellung in mobilen und stationären Anlagen als auch das Inverkehrbringen von MEB abgedeckt.

Die EBV schreibt vor, dass alle (!) aufbereiteten MEB klassifiziert und damit auch getestet werden müssen. Dazu werden in Anlage 1 der EBV Parameter wie pH-Wert, elektrische Leitfähigkeit und Grenzwerte für chemische Belastungen für jeden der 16 definierten MEB vorgegeben. Am Beispiel der Tabelle 3 von Anlage 1 der EBV (Tab. 1) werden einige Materialparameter für Boden­material (BM) und Baggergut (BG) verschiedener Güteklassen (BM-0 bis BM-F3 bzw. BG-0 bis BG-F3) exemplarisch aufgelistet. Diese Materialklassierung bzw. Güteeinteilung löst bisherige, in der Praxis wohlbekannte Verfahren der Einteilung in Schadstoffklassen nach LAGA (Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Abfall) [3] ab. Die Untersuchungsmethode nach EBV weist in ihrer grundlegenden Form viele Parallelen mit der LAGA auf. Auch hier wird nach LAGA-PN98 beprobt. Nach Probeentnahme und Probenaufbereitung ist mittels Analyseverfahren zu überprüfen, ob bestimmte Materialwerte eingehalten sind. Die Analytik der Proben für die Güteüberwachung, d. h. auch im Rahmen der werkeigenen Produktionskontrolle, muss von einer akkreditierten Untersuchungsstelle durchgeführt werden. In Tabelle 1 aus Anlage 4 EBV sind die vorgeschriebenen Analyseverfahren und deren Turnus aufgeführt. Anzumerken ist, dass die Eluat-Analyseverfahren angepasst wurden. Bei den drei in der EBV beschriebenen Analyseverfahren (ausführlicher Säulenversuch, Säulenkurztest, Schüttelversuch) handelt es sich um Verfahren mit Einsatz eines Eluats, wobei das Wasser-/Feststoffverhältnis von zehn zu eins (10:1) auf zwei zu eins (2:1) geändert wurde. Ziel dieser Änderung ist es, präzisere Aussagen der Austragungen von Schadstoffen in mittleren bis kurzen Zeiträumen zuzulassen [4]. Zusätzlich (und nicht in der Tabelle aufgeführt) sind Feststoffuntersuchungen aus den gesamten Laborproben zu entnehmen und mittels des Königswasserextrakts gem. DIN EN 13657:2003-01 [5] zu untersuchen. Durch das Ändern des Verfahrens und die damit einhergehenden Grenzwertverschiebungen fehlen momentan Erfahrungswerte, die es erlauben würden, die neuen Schadstoffklassen bzw. Materialklassen mit den Grenzwerten der LAGA zu vergleichen.

Die in der Verordnung geregelte Güteüberwachung wurde bereits nach den Vorschriften der LAGA M20 von Anlagenbetreibern durchgeführt. Zum einen kommt es nun durch die Einführung weiterer Überwachungswerte (z. B. polychlorierte Biphenylen (PCB), Glyphosat, Mineralölkohlenwasserstoffe (MKW)) durch die EBV zu einem steigenden Umfang der Analytik. Zum anderen ändern sich die Vorgaben, die den Turnus der werkeigenen Produktionskontrolle regeln. Während nach den Vorgaben der LAGA M20 wöchentlich eine werkeigene Produktionskontrolle durchzuführen war, sind es nach EBV lediglich noch neun Kontrollen pro Jahr.

Des Weiteren beschreibt die EBV Anforderungen an die Probenahme und Untersuchung von nicht aufbereitetem Bodenmaterial und Baggergut. Im Falle der weiteren Verwendung von MEB finden sich darüber hinaus auch Einbauvorschriften.

Grundsätzlich darf der Einbau von MEB nur dann erfolgen, wenn nachteilige Veränderungen der Grundwasserbeschaffenheit und schädliche Bodenveränderungen ausgeschlossen werden können. Das ist zwangsläufig der Fall, wenn Material als BM-0 oder BG-0, also Bodenmaterial und Baggergut der Klasse 0 klassifiziert wurde. In den Anlagen 2, 3 der EBV ist für jeden möglichen Ersatzbaustoff eine eigene Tabelle aufgeführt, aus der man die zulässigen Einbauweisen ablesen kann. Für einen Recyclingbaustoff der Klasse 2 zeigt Tab. 2 (EBV, Anlage 2, Tabelle 8) beispielhaft die Einbaumöglichkeiten von MEB. Diese Einbauweisen müssen eingehalten werden, damit eine Einzelfallprüfung entfällt. Es gibt in der EBV insgesamt 39 derartige Tabellen.

Außerdem muss ergänzend ein Sicherheitsabstand zur Grundwasserdeckschicht berücksichtigt werden. Hierbei wird zwischen ungünstig und günstig unterschieden. Im günstigen Fall müssen alle MEB einen Abstand zum Grundwasser von mehr als 1,0 m (zuzüglich eines Sicherheitsabstands von 0,5 m) einhalten. Ungünstig ist der Einbau von MEB, wenn der Abstand zum Grundwasser kleiner als 1,0 m (zuzüglich eines Sicherheitsabstands von 0,5 m) beträgt. Abstände zum Grundwasser zwischen 10 cm und 1 m (zuzüglich eines Sicherheitsabstands von 0,5 m) gelten als ungünstig. Details hierzu enthält Anlage 2 der EBV.

Weiterhin ist anzumerken, dass der Einbau von MEB in Wasserschutzgebieten (WSG) und Heilquellenschutzgebieten (HSG) der Zone I grundsätzlich unzulässig ist. In der Zone II dieser beiden Gebiete dürfen nur Materialien der Klasse 0 verwendet werden (BM-0, BG-0, Schmelzkammergranulat (SKG), GS-0 oder Gemische dieser Stoffe). Besonders belastetes Material wie RC-F3, BM-F3, BG-F3 oder GS-F3 darf in keinem Fall in besonders empfindlichen Gebieten wie etwa Karstgebieten, stark klüftigem, besonders wasserwegsamem Untergrund eingebaut werden.

Weitere Anforderungen zu den empfohlenen Bauweisen finden sich in den Richtlinien für bautechnische Maßnahmen an Straßen in Wasserschutzgebieten (RiStWag) [6] und dem Merkblatt über Bauweisen für technische Sicherungsmaßnahmen beim Einsatz von Böden und Baustoffen mit umweltrelevanten Inhaltsstoffen im Erdbau (MTSE) [7]. Im Fall der MTSE finden sich sowohl direkte textliche Verweise als auch Verweise in den Tabellen der Anlage 2 der Mantelverordnung (Tab. 2).

2.3 Neufassung der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung

Bei der novellierten und vollständig überarbeiteten Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung (BBodSchV) wurden durchgehende Änderungen oder Anpassungen vorgenommen, um die Verordnungen an den heutigen wissenschaftlichen und rechtlichen Stand anzupassen. Mit Inkrafttreten der Mantelverordnung tritt die BBodSchV vom Juli 1999 außer Kraft (Mantelverordnung, Artikel 5). Im Folgenden wird auf die wesentlichen Änderungen und Neueinführungen eingegangen. § 3 BBodSchV Besorgnis schädlicher Bodenveränderungen, ehemals § 9 BBodSchV, wurde auf Grundlage wissenschaftlicher Erkenntnisse erweitert. Grundsätzlich behandelt dieser Paragraf weiterhin die Frage, wann mit einer schädlichen Bodenveränderung zu rechnen ist. Im ehemaligen § 9 BBodSchV wurde v. a. das Überschreiten von Schadstoffvorsorgegrenzen oder die Anreicherung von anderen gefährlichen Schadstoffen als besorgniserregend genannt. Dies ist auch in der Neufassung noch der Fall. Ergänzend werden jedoch nun auch physikalische Einwirkungen oder schadstofffreie Stoffeinträge, die besorgniserregende schädliche Bodenveränderungen mit sich bringen, berücksichtigt. Bei den physikalischen Einwirkungen spielen Vibrationen und die darauffolgende Verdichtung von Böden eine bedeutende Rolle. Durch die neu eingeführten schädlichen Bodenveränderungen aus § 3 BBodSchV ändern sich nun auch die Anforderungen an die Vorsorge in § 4 BBodSchV. Hier werden die zu treffenden Vorkehrungen beschrieben, falls besorgniserregende schädliche Bodenveränderungen festgestellt wurden. Bei physikalischen Einwirkungen ist man verpflichtet, diese zu vermeiden oder zu vermindern, falls dies in einem verhältnismäßigen Ausmaß möglich ist. Bei unvermeidbaren physikalischen Einwirkungen entfällt diese Pflicht. Zudem ist es den unteren Bodenschutzbehörden als zuständige Ämter bei großen Projekten mit einer Grundfläche von über 3000 m², bei denen Boden eingebracht, abgetragen oder physikalisch beansprucht wird, möglich, einen bodenkundlichen Baubegleiter gem. DIN 19639:2019-09 [8] zu verlangen. Neu hinzugekommen ist auch § 8 BBodSchV Zusätzliche Anforderungen an das Auf- oder Einbringen von Materialien unterhalb oder außerhalb einer durchwurzelbaren Bodenschicht. Während dies in der EBV nur für technische Bauwerke geregelt ist, wird es in der BBodSchV für die Bereiche unterhalb oder außerhalb einer durchwurzelbaren Bodenschicht und der Verfüllung einer Abgrabung oder eines Tagebaus vorgegeben. Zum einen ist festgelegt, dass nur Bodenmaterial ohne Oberboden und Baggergut, das aus Sanden und Kiesen besteht und dessen Feinkornanteil (Bodenpartikel mit maximal 63 µm Durchmesser) höchstens 10 M.-% beträgt, verwendet werden darf. Dies schränkt die Verwendung als Verfüllmaterial stark ein. Dieser Aspekt hat während des Gesetzgebungsprozesses zu erheblichen Diskussionen geführt und resultierte letztendlich in einer Länderöffnungsklausel, die es den Bundesländern ermöglicht, von den vorgegebenen Materialien abzuweichen und auch Überschreitungen der Materialwerte zu genehmigen. Dies ist dann entsprechend in den jeweiligen Bundesländern der Baumaßnahme zu prüfen.

Durch die BBodSchV soll den Belangen des vorsorgenden Boden- und Grundwasserschutzes Rechnung getragen werden. Die Aspekte des vorsorgenden oder nachsorgenden Bodenschutzes sind jedoch vielfältig und werden daher im Rahmen des hier vorliegenden Beitrags nicht weiter besprochen.

2.4 Änderung der Deponieverordnung und der Gewerbeabfallverordnung

Im Vergleich zur Neueinführung der EBV und der Neufassung der BBodSchV wurde bei der Deponie- und Gewerbeabfallverordnung nur sehr wenig geändert, jedoch haben die Änderungen einen recht großen Effekt. Die Deponieverordnung in der Form vor der Mantelverordnung besteht seit dem 27. April 2009. Sie behandelt die Erstellung, den Betrieb und die Stilllegung von Deponien, die Ablagerung von Stoffen auf Deponien und die Behandlung von Abfällen auf Deponien. Je nach Grad der Belastung eines Materials müssen diesem unterschiedliche Deponieklassen (DK) zugeordnet werden, um es auf den dafür ausgelegten Deponien einzulagern. Um ein Material der entsprechenden Deponieklasse zuordnen zu können, müssen nach wie vor Analysen nach Deponieverordnung Anhang 4 Vorgaben zur Beprobung (Probenahme, Probevorbereitung und Untersuchung von Abfällen und Deponieersatzbaustoffen) (zu § 6 Absatz 2, § 8 Absatz 1, 3 und 5, § 23) durchgeführt werden. Diesen zusätzlichen Aufwand möchte man einsparen, da die nach der EBV klassifizierten Materialien bereits eine Kontrolle durchlaufen haben und entsprechend ihren Materialparametern (s. Tab. 1 am Beispiel Bodenmaterial und Baggergut) eingestuft wurden. Die Änderung findet in § 6 Absatz 1 der Deponieverordnung statt, dort wird ein Absatz 1a hinzugefügt. Durch diesen wird festgelegt, dass (1a) Abfälle, die nach Abschnitt 3 Unterabschnitt 1 der Ersatzbaustoffverordnung güteüberwacht und klassifiziert sind, oder nicht aufbereitetes Bodenmaterial und nicht aufbereitetes Baggergut, das nach Abschnitt 3 Unterabschnitt 2 der Ersatzbaustoffverordnung untersucht und klassifiziert ist, ohne weitere Untersuchungen einer bestimmten Deponieklasse zugeordnet werden können. Erwähnt werden muss, dass die Annahme des klassifizierten MEB nur nach einer Bestätigung möglich ist, dass das Material nicht verwertbar ist. In diesem Zusammenhang ist ebenfalls die Verordnung zur Änderung der Abfallverzeichnis-Verordnung und der Deponieverordnung vom 30. Juni 2020, dort Artikel 2 Abschnitt 5.c, zu nennen, die der Mantelverordnung konträr entgegensteht.

Eine weitere Änderung der Gewerbeabfallverordnung betrifft technische Bauwerke aus MEB. Sofern hier bei Rückbau, Sanierung oder Reparatur MEB anfallen, wird auf § 2 EBV verwiesen (Mantelverordnung, Artikel 4).

3 Ist der große Wurf gelungen?

Die grundsätzliche Idee, thematisch zusammenhängende Verordnungen in einem Regelwerk mit nationaler Gültigkeit zusammen zu veröffentlichen, muss begrüßt werden. Auch die Anpassung verschiedener Testverfahren an neueste wissenschaftliche Erkenntnisse erscheint sinnvoll. Inwieweit die verschiedenen Einzelverordnungen aufeinander abgestimmt und damit aus praktischer und juristischer Sicht stimmig sind, kann zum momentanen Zeitpunkt nicht abschließend bewertet werden. Anzumerken ist allerdings, dass bereits im Gesetzgebungsprozess Schlupflöcher vorgesehen wurden (s. etwa Länderöffnungsklausel BBodSchV § 8) – dies stellt die ursprüngliche Idee eines national gültigen Regelwerks eher infrage.

Trotz der hehren Absichten müssen gewisse Aspekte der Mantelverordnung auch kritisch hinterfragt werden, da sowohl der Prüfungsaufwand als auch der verwaltungstechnische Aufwand enorm sein können. Im Beitrag nicht erwähnt sind auch die vielen offenen Fragen zu Modalitäten der Umsetzung (wer, wie, wann) v. a. aus dem Bereich der Recyclingbranche (mobile und stationäre Aufbereitungsanlagen). Das erhoffte Einsparpotenzial wird vermutlich lediglich auf Behördenseite relevant werden. Die Baupraxis einschließlich der Labore muss sich auf einen deutlichen Mehraufwand einstellen. Ebenso muss befürchtet werden, dass die im Vorfeld propagierte Rechtssicherheit durch Einbauvorschriften der einzelnen Verordnungen zu wörtlich ausgelegt werden kann und die Praxis eher einschränkt. Gleichzeitig erweitert Anlage 2 der EBV durch den Verweis auf die MTSE und RiStWag die Einsatzmöglichkeiten von Geokunstoffen und sichert diese auch verwaltungstechnisch ab.

Aufgrund der Neuartigkeit vieler der in der Mantelverordnung enthaltenen Verordnungen ist mit anfänglichen Problemen zu rechnen. Bei Verfassen des Beitrags war davon auszugehen, dass durch die Novellierung einige Aspekte bereinigt worden sind. Weitere Anpassungen sind im Rahmen der geplanten Evaluierung nach zwei Jahren bzw. der wissenschaftlichen Begleitung nach vier Jahren zu erwarten.

Es bleibt zu hoffen, dass sich im Rahmen der Einführung der Mantelverordnung bzw. der neuen Testverfahren und Methoden keine Stoffstromverschiebung in Richtung Deponierung einstellt, wodurch die Verwertungsquote bei Ersatzbaustoffen verringert werden würde.

Literatur

1. Mantelverordnung (2003) Verordnung zur Einführung einer Ersatzbaustoffverordnung, zur Neufassung der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung und zur Änderung der Deponieverordnung und der Gewerbeabfallverordnung. 6. November 2003. https://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2021/kw23-de-ersatzbaustoff-846324 [Zugriff am: 19. Februar 2023]
2. Hörtkorn, F.; Rungas, P.; v. Maubeuge, K.; Lüking, J. (2023) Mantelverordnung – Überblick, Bewertung und vorläufige Anmerkungen. Bautechnik (zur Veröffentlichung angenommen).
3. Länderarbeitsgemeinschaft Abfall Mitteilung M 20 (2003) Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Reststoffen/Abfällen – Technische Regeln. 6. November 2003. https://www.laga-online.de/documents/m20-gesamtfassung_1643296687.pdf [Zugriff am: 7. Dezember 2022]
4. Umweltbundesamt (2011) Ableitung von Materialwerten im Eluat und Einbaumöglichkeiten mineralischer Ersatzbaustoffe. 1. April 2011. https://www.umweltbundesamt.de/publikationen/ableitung-von-materialwerten-im-eluat [Zugriff am: 11. Januar 2023]
5. DIN EN 13657:2003-01 (2003) Charakterisierung von Abfällen – Aufschluss zur anschließenden Bestimmung des in Königswasser löslichen Anteils an Elementen in Abfällen. Berlin: Beuth. Ausgabe Januar 2003.
6. Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen (2016) Richtlinien für bautechnische Maßnahmen an Straßen in Wasserschutzgebieten. Köln.
7. Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen (2017) Merkblatt über Bauweisen für technische Sicherungsmaßnahmen beim Einsatz von Böden und Baustoffen mit umweltrelevanten Inhaltsstoffen im Erdbau. Köln.
8. DIN 19639:2019-09 (2019) Bodenschutz bei Planung und Durchführung von Bauvorhaben. Berlin: Beuth. Ausgabe September 2019.

Autor:innen

Prof. Dr.-Ing. Florian Hörtkorn, florian.hoertkorn@h-ka.de
Patrick Rungas, rupa1021@h-ka.de
Hochschule Karlsruhe
www.h-ka.de

Prof. Dr.-Ing. Jan Lüking, jan.lueking@th-luebeck.de
Technische Hochschule Lübeck
www.th-luebeck.de

Dipl.-Ing. Kent P. von Maubeuge, kvmaubeuge@naue.com
Naue GmbH & Co. KG, Espelkamp-Fiestel

www.naue.com/de