Ohne grundlegende Änderungen wird der Bereich der Gebäude die Klimaziele klar verfehlen

Die Wohnungspolitik versucht mit einem Konzept des Wachstums sozialpolitische Probleme zu lösen, was zu einer Verschärfung der klimapolitischen Situation führen wird, ohne dass die sozialpolitischen Probleme gelöst werden. Der vorgegebene Zeit-Pfad für eine Reduktion der CO₂-Emissionen kann mit den geplanten Maßnahmen auch nicht annähernd eingehalten werden. Erforderlich wären deutlich radikalere Maßnahmen, die derzeit aber nur ansatz­weise diskutiert werden und politischen Mut erfordern.

1 Allgemeines

Der Energieverbrauch in Deutschland wird nach dem Bundesklimaschutzgesetz Sektoren zugeordnet. Verbesserungen in diesen Sektoren sollen die Einhaltung des 1,5-Grad-Ziels sicherstellen. Davon sind wir aber weit entfernt. Denn dafür wäre bis 2030 nahezu eine Halbierung der Emissionen erforderlich.

Einer der wichtigsten Sektoren sind die Gebäude. Dazu gehört auch der Bereich der Haushalte. Der Gebäudesektor ist nach Angaben des Bundesumweltamts für ca. 16 % der Treibhausgasemissionen in Deutschland verantwortlich. Auf die Haushalte entfallen gut 12 %. Damit ist der Anteil dieses Bereichs an den Gesamtemissionen größer als vor 20 oder 30 Jahren. Mit 75 % ist der Bereich der Raumwärme der größte Verursacher der Haushalte, der Rest entfällt auf Warmwasser und Elektrogeräte inkl. Beleuchtung.

Ohne eine öko­logische Wende im Baubereich wird
die Klimapolitik scheitern

Diese Zahlen beruhen letztlich aber auf einer „frei“ gewählten Zuordnung der Emissionsquellen. Würde man nämlich den Energieverbrauch ermitteln, der nicht nur durch das Wohnen, sondern auch durch das Bauen, Instandhalten und Modernisieren von Gebäuden und Infrastruktur tatsächlich verursacht wird, so kommt man zu dem Ergebnis, dass rd. 50 % der Treibhausgasemissionen auf diesen Bereich entfallen. In diesem Fall müssten nämlich die Anteile der Industrie und des Verkehrs, die z. B. auf Erzeugung und Transport von Baumaterialien sowie deren Entsorgung entfallen, dem Baubereich zugerechnet werden. Dabei muss man sich nur in Erinnerung rufen, dass allein die Betonherstellung zu 6 % und die Stahlerzeugung zu 8 % zur weltweiten CO₂-Emission beitragen. Allein die Herstellung, die graue Energie, von Gebäuden ist für einen enormen ökologischen Rucksack verantwortlich. Ohne eine ökologische Wende im Baubereich wird die Klimapolitik daher scheitern.

2 Das Quantitätsproblem

Die Bundesregierung strebt trotzdem beharrlich an, in dieser Legislaturperiode 400.000 Wohneinheiten, davon 100.000 Sozialwohnungen pro Jahr zu bauen. Hierdurch soll eine bedarfsgerechte und nachhaltige Angebotsausweitung erfolgen, da Verknappung zu Verteuerung führt. Damit folgt die Bundesregierung einem Muster, das seit über 50 Jahren ein Mantra der Wohnungspolitik ist. Angebotsausweitung führt zur Vollversorgung bei günstigen Mieten und Kaufpreisen. Die soziale Komponente soll zudem durch den Bau von Sozialwohnungen sichergestellt werden.

Von der Wohnungsknappheit betroffen sind v. a. die großen Zentren – Hamburg, Berlin, Köln, Düsseldorf, Stuttgart und München – sowie deren Umland und die sog. Schwarmstädte. Tatsächlich wird aber auch in Regionen mit Vollversorgung gebaut. Nach Berechnungen des Forschungsinstituts Empirica wurden allein in 2020 in demografischen Schrumpfungsregionen 80.000 Wohneinheiten gebaut. Hinzu kommt, dass dies oft in Form von neu gebauten Einfamilienhäusern geschieht, obwohl es in diesen Regionen ausreichend nicht modernisierten Altbau gibt. Man muss der Bundesregierung immerhin zugestehen, dass dies nicht ihrer Zielsetzung entspricht, denn von den 400.000 WE sollen eigentlich drei Viertel im Gebäudebestand realisiert werden. Wichtiger als das Erreichen des quantitativen Ziels wäre jedoch eine Lenkung des Wohnungsbaus in die Bedarfsstandorte und in den Geschosswohnungsbau. In diesem Fall – darüber herrscht in der Fachwelt Einigkeit – wäre der Bau von rd. 235.000 WE jährlich unter wohnungspolitischen Gesichtspunkten völlig ausreichend. Das will die Bundespolitik aber nicht wahrhaben.

Da Siedlungs- und Verkehrsflächen den weitaus größten Anteil am Flächenverbrauch haben, wäre eine deutliche Rückführung des Einfamilienhausbaus insbesondere in Schrumpfungsregionen auch erforderlich, um die von der Bundesregierung angestrebte Reduzierung des Flächenverbrauchs zu erreichen. Momentan liegt dieser bei rd. 54 ha/d, obwohl das Ziel für 2020 bereits bei 30 ha/d lag und 2030 20 ha/d betragen soll. Dieses Beispiel verdeutlicht die Zielkonflikte, die auch die derzeitige Wohnungspolitik nicht aufzulösen vermag. Stattdessen wird zu Unrecht behauptet, allen sozialpolitischen und klimapolitischen Zielen gerecht werden zu können.

Tatsächlich besteht kein Versorgungs-, sondern ein ­Verteilungsproblem

Schließlich beträgt die Wohnfläche in Deutschland mittlerweile knapp 48 m²/Person, das ist ein Rekordwert. Trotzdem sind rd. 8,5 Mio. Personen unterversorgt. Tatsächlich besteht daher gar kein Versorgungs-, sondern ein Verteilungsproblem. Nebenbei bemerkt: würde man allen Menschen weltweit ein Wohnungsangebot zubilligen wie hierzulande, wären alle Klimaschutzziele Makulatur. Die Politik hat bislang aber keine Idee präsentiert, wie dieses Verteilungsproblem aufzulösen wäre.

Das Fazit fällt ernüchternd aus. Obwohl der Bevölkerung noch nie so viel Wohnfläche pro Person zur Verfügung stand wie heute, gibt es Versorgungsprobleme – sowohl was die Preise für Wohnraum als auch dessen Verteilung angeht. Als Antwort wird eine massive Angebotsausweitung propagiert, die nachweislich in wesentlichen Teilen nicht zur Behebung der quantitativen Probleme beiträgt. Deutschland wollte der Welt ein Beispiel geben, wie die Klimakrise bewältigt werden kann. In Bezug auf die Wohnungspolitik lautet die Antwort schlicht: Wachstum.

Dabei gab es 1990 rd. 3 Mio., 2007 immerhin noch rd. 2 Mio. Sozialwohnungen. Aktuell dürfte die Zahl bei rd. 1,1 Mio. liegen, Tendenz fallend. Diese beruht auf der politischen Grundsatzentscheidung der 1950er-Jahre, dass Sozialwohnungen nach spätestens 30 Jahren aus der Bindung fallen und auf Dauer der Markt für ein Gleichgewicht sorgen sollte. Durch die Abschaffung der Wohnungsgemeinnützigkeit 1989 und die anschließende Privatisierung öffentlicher Wohnungsbestände wurde zudem vereitelt, dass Mieten in den ehemals mit öffentlicher Förderung errichteten Wohnungen dauerhaft erschwinglich bleiben. Daher bedarf es auch unter Klimaschutzgesichtspunkten eines Paradigmenwechsels. Jede öffentlich geförderte Wohnung muss dauerhaft eine Sozialwohnung bleiben. 70 Jahre Wohnungsbaupolitik haben gezeigt, dass die rein quantitative Erhöhung der Wohnflächen eine ungleichmäßige Verteilung von Wohnraum nicht verhindert und stattdessen zu einem permanenten Wohnflächenzuwachs der Bevölkerungsschichten geführt hat, die auf eine Förderung nicht angewiesen sind. Mehr Wohnflächen bedeuten aber auch einen erhöhten Energieverbrauch.

Tatsächlich werden in den nächsten Jahren aus wirtschaftlichen Gründen sowohl im freifinanzierten als auch im sozialen Wohnungsbau allerdings deutlich weniger Wohnungen entstehen als von der Bundesregierung angestrebt. Daran werden auch die im sog. Bündnis bezahlbarer Wohnraum des Bundesbauministeriums zusammengetragenen 130 Vorschläge nichts ändern. Das gilt umso mehr, als diesen Maßnahmen weder konkrete Wirkungen noch konkrete Ziele, erst recht keine klimapolitischen Ziele, zugeordnet sind. In keinem Fall werden die Maßnahmen an den wichtigsten Rahmenbedingungen des Wohnungsbaus etwas ändern, insbesondere den aktuellen Baukosten und dem Zinsniveau. Unter Klimaschutzgesichtspunkten wäre ohnehin eine klare Konzentration auf die energetische Bestandssanierung wünschenswert. Denn die energetische Sanierung tritt seit Jahren auf der Stelle.

3 Das Qualitätsproblem

Sollen die klimapolitischen Ziele erreicht werden, müsste die Sanierungsrate von Gebäuden, v. a. der Gebäude aus den 1950er- bis 1980er-Jahren, mindestens um das Dreifache erhöht werden. Denn die Klimapolitik besteht aus zwei wesentlichen Komponenten: der Umstellung auf regenerative Energien bei einer gleichzeitigen Reduzierung des Energiebedarfs. Der derzeitige Primärenergieverbrauch muss sich bis 2050 insgesamt mindestens um 40 % verringern. Bis 2030 müsste eine Reduzierung um ca. 20 % erreicht werden. Bei einer gleichbleibenden Sanierungsrate und dem gleichzeitigen Zubau weiterer Wohnungen wird dieses Ziel im Gebäudebereich nicht annähernd erreicht.

Jede neue bauliche Anlage verschlechtert die CO₂-Bilanz

Daran ändert auch der Bau sog. energieneutraler Gebäude nichts. Denn diese Aussage bezieht sich immer nur auf den Betrieb der Gebäude, ändert aber nichts an der Tatsache, dass bis zu 60 % des Energieverbrauchs dieser Gebäude bei deren Inbetriebnahme bereits getätigt sind und gar nicht mehr eingespart werden können. Jede neue bauliche Anlage, egal wie nachhaltig deren Betrieb ist, verschlechtert die CO₂-Bilanz. Daher wäre ein Abriss der Nachkriegsgebäude, die zur Sanierung anstehen, unter Klimagesichtspunkten eine Katastrophe.

Leider führen auch viele Diskussionen um eine Verbesserung der energetischen Bilanz des Gebäudesektors leicht zu falschen Annahmen. So ist Holzbau zwar wünschenswert, allerdings liegt dies weit weniger an der guten ökologischen Bilanz des Holzbaus, sondern daran, dass durch Holz klimabilanziell deutlich schlechtere Bauprodukte, v. a. Beton und Stahl, substituiert werden können. Unabhängig davon stünde für die Umstellung auf einen kompletten Holzbau bei Weitem nicht genügend Holz zur Verfügung. Dessen Verfügbarkeit richtet sich nämlich danach, wie viel Holz aus den Wäldern entnommen werden kann, ohne deren Funktion als Klimasenke zu beeinträchtigen. Daher ist Holzbau unbestritten ein positiver Beitrag zur Reduzierung der klimaschädlichen Emissionen, er kann das Gesamtproblem – zumal in den nächsten zehn Jahren – aber nicht annähernd lösen.

Auch die Umstellung der Energieversorgung auf Strom, z. B. für den Betrieb von Wärmepumpen, hilft nur, wenn der Strom, v. a. im Winter, aus regenerativen Quellen stammt. Der Lieferstopp des russischen Erdgases hat aber deutlich gemacht, wie viel Strom in Deutschland immer noch aus fossilen Energieträgern gewonnen wird. Das politische Ziel lautet daher, dass bis 2030 mindestens 80 % des deutschen Bruttostromverbrauchs aus erneuerbaren Energien gewonnen werden sollen.

Dafür wäre ein massiver Ausbau der Windenergie (einschließlich des Repowerings), der Verteilernetze und der Photovoltaik erforderlich. Unabhängig von der Frage, ob dies angesichts der geltenden Bürokratieanforderungen gelingen kann, ist festzustellen, dass die regenerative Stromversorgung gerade in den Wintermonaten nicht funktioniert. Das mag überraschen, da der Anteil der regenerativen Energie am Strom in 2022 um 6 % auf fast 50 % gestiegen ist. Allerdings verdanken wir das im Wesentlichen dem Klimawandel. Denn in den heißen Monaten Mai und Juni 2022 ist der Stromertrag der Photovoltaik deutlich gestiegen. Dagegen leisten Wind und v. a. Sonne im Winter keinen wesentlichen Beitrag zur Stromgewinnung. Jedenfalls liegt der Ausstoß an klimaschädlichen Emissionen in Deutschland pro Kilowattstunde aufgrund des Einsatzes fossiler Energien in Europa im Winter höher als in nahezu jedem anderen EU-Land. Mit anderen Worten: In Deutschland wird der Strom in den Wintermonaten überwiegend durch den Einsatz von Gas und Kohle gewährleistet, das Heizen durch den Einsatz von Gas und Öl. Es ist unklar, wie dies mit den Maßnahmen der Politik geändert werden könnte.

Tatsächlich führen wirtschaftlich überzogene Standards zu einem Stillstand der Sanierung

Das ändert nichts an der Notwendigkeit, den Gebäudebestand energetisch zu verbessern und besser zu nutzen. Dabei sollte man realisieren, dass die entscheidenden Akteure aber nicht die Wohnungswirtschaft oder die öffentliche Hand sind. Fast die Hälfte aller Wohnungen gehört selbstnutzenden Wohnungseigentümern. Fast zwei Drittel der vermieteten Wohnungen gehören Privatpersonen und Eigentümergemeinschaften. Es stellt sich daher v. a. die Frage, wie die Privathaushalte bewegt werden können, Sanierungen durchzuführen. Dafür gibt es bislang zwar Einzelmaßnahmen, aber keine Strategie, die z. B. die tatsächlichen Kosten und realen Wirkungen der erforderlichen Maßnahmen berücksichtigt. Tatsächlich führen wirtschaftlich überzogene Standards zu einem Stillstand der ­Sanierung. Ordnungsrechtliche Anordnungen von Heizungsumstellungen (65 % regenerativ) werden an physikalischen Realitäten sowie den vorhandenen Kapazitäten an Material und Personal scheitern. Die Kosten für die Änderungen werden weit unterschätzt, zumal von der Politik geförderte Engpässe Preise weiter antreiben. Kaum ein Privathaushalt wird seriell bauen. Stattdessen werden viele sanierungswillige Haushalte wegen des Alters der Bewohner keine Kredite mehr erhalten. Will man die angestrebten energiepolitischen Ziele erreichen, wird dafür eine massive öffentliche Förderung benötigt.

4 Das Zeitproblem

Schließlich steckt die deutsche Klimapolitik in zeitlichen Zwängen. Deutschland wird das sog. 1,5-Grad-Ziel 2025 aller Voraussicht nach verfehlen. Für das 1,75-Grad-Ziel bleiben noch fünf Jahre. Tatsächlich gibt es kein Wahlprogramm, das bei seiner Realisierung ausreichen würde, diese Ziele zu erreichen. Geht man von einer global gerechten Verteilung der CO₂-Anteile aus, müsste Deutschland zudem bereits in sieben Jahren komplett CO₂-neutral handeln und wirtschaften. Momentan liegen die CO₂-Emissionen je Einwohner jedoch noch bei 8,1 t/Jahr und damit deutlich über dem EU-Schnitt von 6,3 t/Jahr. Prüft man die Klimaschutzpläne der öffentlichen Hand, insbesondere die der Kommunen, wird deutlich, dass Optimismus fehl am Platz ist. Denn die Kommunen definieren klimaneutral als 2,0 t jährlichen Verbrauch pro Einwohner. Zudem wird bei der Klimabilanzierung das Standortprinzip angewendet, nicht das Verursacherprinzip. Das ermöglicht Städten mit wenig Industrie selbst bei ausgedehnter Bautätigkeit eine hervorragende Klimabilanzierung, da die CO₂-Emissionen zwar verursacht werden, aber nicht im Stadtgebiet. Andere Kommunen behelfen sich damit, CO₂-intensive Verursacher, wie Flughäfen oder Zementindustrie, bilanziell outzusourcen. Fehlende Einsparungen der öffentlichen Hand werden am Ende durch den beabsichtigten Einkauf von Ökostrom bilanziell ausgeglichen, obwohl so viel Ökostrom bis 2030 insgesamt gar nicht zur Verfügung stehen wird. Auch auf der kommunalen Ebene besteht daher letztlich keine Bereitschaft zu grundlegenden Änderungen.

5 Die Konsequenzen

Nimmt man es mit den politisch geforderten Klimaschutzzielen wirklich ernst, sind die Konsequenzen unangenehm – ein Umstand, der politisch meist zu Unbehagen führt. Wir brauchen aber die Bereitschaft zum Komfortaustausch. Weniger Verbrauch für eine bessere Umwelt.

Weniger Verbrauch für eine bessere ­Umwelt

Will man die sozialen Probleme lösen, muss der Grundsatz lauten: einmal Sozialwohnung – immer Sozialwohnung. Da sozialer Wohnungsbau in Projekten oft querfinanziert wird, wird man für den sozialen Wohnungsbau deutlich mehr Geld zur Verfügung stellen müssen. Auf Neubau, insbesondere von Einfamilienhäusern, wird man weitgehend verzichten müssen. Förderung des Neubaus kann es konsequenterweise nur noch in Bestandsgebäuden geben.

Der Abriss von Gebäuden muss unter ein Verbot mit Genehmigungsvorbehalt gestellt werden. Die Genehmigung ist nur zu erteilen, wenn nachgewiesen wird, dass der Altbau aus technischen Gründen nicht erhalten werden kann oder ein Neubau insgesamt über die Lebensdauer gerechnet weniger CO₂-Emissionen verursacht als ein Umbau oder eine Modernisierung des Gebäudes. Auf diese Weise wird die graue Energie gerettet. Diese Regelung kann am einfachsten auf Bundesebene gesetzlich umgesetzt werden – Stichwort: Umbauordnung.

Die Realisierung von Projekten muss technikoffen gestaltet werden. Parameter sollte der CO₂-Verbrauch werden. Das ermöglicht auch Lowtech-Ansätze, die mit Kosten und Ressourceneinsparung einhergehen, Stichwort: Typhaus-E-Initiative der Architektenkammer Bayern.

Neubauten sollen künftig zwar mit Materialpässen ausgestattet werden, wichtiger wäre aber die Verpflichtung, vor jedem Umbau, Ausbau, Abriss ein Verwendungskonzept erstellen zu müssen. Dadurch würde die Kreislaufwirtschaft gefördert. Wenn Neubauten errichtet werden, dann muss der Plusenergiestandard eingehalten werden. Zudem müssen möglichst robuste und CO₂-sparende Konstruktionsweisen Anwendung finden, die später einfach rückbaubar sind.

Die meisten Sanierungen erfolgen im Rahmen eines Eigentümerwechsels. Daher sollte über Sanierungszwänge bei Eigentümerwechsel nachgedacht werden. Das würde über eine daraus folgende Reduzierung der Verkaufspreise die neuen Eigentümer auch nicht zwangsweise überfordern, insbesondere wenn diese Sanierung gezielt gefördert wird. Ohne eine sichtbar größere finanzielle Unterstützung der privaten Eigentümer lässt sich die Sanierungsrate vermutlich nicht spürbar anheben. Dafür könnten die Gelder genutzt werden, die v. a. die Länder über Grunderwerbsteuer und Erbschaftssteuern sowie über die Umsatzsteuer aus dem Gebäudesektor abschöpfen.

Michael Halstenberg
halstenberg@fn.legal
Franßen & Nusser Rechtsanwälte, Düsseldorf
www.fn.legal